A Responsabilidade Constitucional dos Agentes Políticos

Abstract

O objetivo deste trabalho é tentar verificar, do ponto de vista do direito constitucional, que medidas são necessárias para conservar os agentes políticos (que atuam em funções executivas) virtuosos sem fazer com que sua ação deixe de ser eficaz no atendimento ao interesse público e sem afastar pessoas bem intencionadas das funções políticas. Embora a corrupção e a desilusão com a classe política sejam fenômenos mundiais, ainda que especialmente agudos no Brasil, notamos enormes divergências na forma de combate ao problema; divergências entre a opinião pública e o ordenamento jurídico e dentro do ordenamento jurídico. Para combater comportamentos ilícitos o direito sempre mobilizou distintos sistemas de responsabilização, o que não é diferente em relação aos agentes políticos, sujeitos a processos de impeachment, a processos penais, a processos de improbidade administrativa, a processos de responsabilização política. Estes sistemas de responsabilização se preocupavam em atribuir consequências a um comportamento passado. Hoje, cada vez mais ganha densidade a necessidade de evitar, ou de prevenir certos acontecimentos, com o surgimento de mecanismos que visam obstar que certas condutas sejam praticadas. O problema de todas estas medidas – retrospectivas ou prospectivas – é que elas em geral se localizam num espaço de enorme tensão entre valores que podem conduzir a resultados diametralmente opostos. De um lado temos a busca pela moralidade na política defendendo “princípios” do tipo in dubio pro societate, a atribuição de poder de veto sobre quem pode ou não ser candidato a órgãos diversos e, de outro lado, princípios como o da presunção de inocência, da interpretação restritiva de restrições a direitos fundamentais, da democracia e da separação de poderes. Ademais, o regime do que denominamos de responsabilidade constitucional dos agentes políticos é composto de diversos sistemas que raramente conversam entre si. Assim, os atos praticados pelos agentes políticos estão sujeitos a normas penais, à lei de improbidade administrativa, ao processo de impeachment, às sanções da legislação eleitoral, à responsabilidade civil e ainda ao que existe de responsabilidade política strictu sensu na Constituição Brasileira. A aplicação e a reforma destes diversos esquemas de responsabilização, fortemente influenciados por sucessivos escândalos de corrupção, pode levar a medidas que, embora carregadas da boa intenção de combater os ilícitos, acabam levando à estigmatização da política e dos políticos, que flerta, conscientemente ou não, com saídas autoritárias. Procuramos colaborar no esboço de uma teoria da responsabilidade dos agentes políticos no Brasil, que, percorrendo diversos sistemas repressivos, sob uma perspectiva constitucional, veja o que há, ou o que deve haver de comum entre eles, a fim de chegar a um sistema global de responsabilidade compatível com os diversos bens e valores constitucionais em jogo. Na Parte I analisamos os possíveis sentidos jurídicos, em especial constitucionais, que se atribuem ao conceito de “responsabilidade”, e ao princípio da responsabilidade, procurando verificar o que existe de comum entre distintos sistemas de responsabilização. Em seguida nos voltamos para a análise do conceito de responsabilidade política, sustentando sua aplicação aos sistemas presidencialistas e tratando de suas relações com os distintos sistemas jurídicos de responsabilização, para então defender que tais sistemas mantenham certos tratamentos diferenciados em relação aos agentes políticos. A Parte II se concentra em dois sistemas de responsabilização voltados ao passado: o impeachment e o (especificamente brasileiro) sistema de improbidade administrativa. Ambos se aproximam perigosamente dos sistemas de responsabilidade política, num movimento que deve ser interrompido sob pena de transformar o regime brasileiro numa deturpação de parlamentarismo (no caso do impeachment) ou de transferir ao Judiciário, de forma inconstitucional, o poder de avaliar opções políticas e substituir agentes políticos. Na Parte III tentamos traçar alguns marcos teóricos que possam guiar a construção de esquemas de responsabilização focados na prevenção de ilícitos cometidos por agentes políticos, com especial ênfase no conceito de responsabilidade funcional de Hart. Em seguida tratamos da utilização das inelegibilidades do direito eleitoral, como mecanismo focado na prevenção de ilícitos, por meio da negação de acesso às urnas daqueles agentes tidos como potencialmente capazes de cometerem ilícitos, o que se concretizou no Brasil com a denominada “Lei da Ficha Limpa”, que, embora tenha avanços positivos, em alguns pontos efetuou uma compressão desproporcional do direito de ser candidato. Finalmente, analisamos outros mecanismos esparsos (parcialmente inspirados pela Convenção das Nações Unidas contra a corrupção), que podem ser igualmente utilizados com um foco na prevenção de ilícitos praticados por agentes políticos, incluindo a adoção de códigos de conduta, de normas de transparência e conflito de interesses, a preocupante expansão da técnica das inelegibilidades para agentes não eleitos, as cautelares penais e seus excessos e a necessidade de uma política de incentivos.

The aim of this work is to verify, from the standpoint of Constitutional Law, what are the necessary conditions to keep political officers (working in executive functions), virtuous while guaranteeing they effectively work in the pursuit of common good and without keeping good faith people away from political offices. Even tough corruption and disappointment with politics are a worldwide phenomenon – specially acute in Brazil – there is great disagreement on how to tackle the problem, including the dissent between public opinion and the Law and the many different understandings within the Law. To face illegal actions the Law always called in action different systems of responsibility the same going to political officers, potentially submitted to impeachment, criminal and administrative procedures, as well as to political accountability systems. Generally, these systems focus on attributing a consequence to something that happened in the past. Nowadays, the aim is, in the first place, preventing certain acts from happening. Therefore, such preemptive measures become more important, as well as the legal tools that make them effective. The problem with these measures – either looking to the past or into the future – is that they are located in a space of great tension between values that may point to different and opposite results. In one side, there is the quest for morality in politics, waving principles such as “in dubio pro societate”, or granting veto power on who might be candidate to political offices to a great amount of institutions. On the other side, there are principles such as of the presumption of innocence, the need for strict interpretation of restrictions to fundamental rights, democracy and the separation of powers. Moreover, what we call constitutional responsibility of political officers, is composed of isolated systems, allowing the same act to be subject to criminal, administrative, impeachment and liability procedures, to electoral Law sanctions and also to the existing strictu sensu political responsibility in the Brazilian Constitution. The enforcement and reform of these multiple responsibility and accountability systems, strongly influenced by multiple corruption scandals, even though well intended to curb corruption, may lead to a stigmatization of politics and politicians that consciously or not, flirts with authoritarian solutions. This work tries to help building a theory on the responsibility of political agents in Brazil, one that, taking note of the multiple enforcement systems from the constitutional standpoint tries to identify what they have or have not in common in order to reach a general responsibility system compatible with the multiple constitutional values at stake. Part I displays the multiple legal meanings, specially constitutional ones, given to the concept of responsibility, and also to the responsibility principle, trying to look at common features among distinct systems. Then, the focus move to the concept of political responsibility, its application on presidential regimes and its relations with legal responsibility regimes, where we show that the latter should still grant political officers some form of different treatment. Part II describes two responsibility regimes focused on the past: impeachment and the (specifically Brazilian) system of administrative improbity, both dangerously close to political responsibility systems. Part III begins trying to discuss some theoretical guidelines to the construction of prevention-focused regimes of political officers responsibility, with special attention to Hart’s role responsibility concept. Afterwards, electoral Law and the banning of certain kinds of candidates as legal tools specially focused on the prevention of wrongdoings (enhanced by a major reform in electoral Law known in Brazil as the “Clean records act”) is dealt with. In this analysis with show that, even though this new legislation has positive points it sometimes reduces unreasonably the right to run for office, in a movement that’s is not entirely consistent with democracy. Finally, attention will be driven to other mechanisms (partially inspired on the UN convention against corruption), that might also be used with a special focus on prevention, including the adoption of codes of conduct, rules on transparency and conflicts of interest, the expansion of electoral law to appointed officials, injunctions on criminal procedures and incentives policies.