Eficácia, Reconhecimento e Execução de Actos Administrativos Estrangeiros

Abstract

A problemática da eficácia, reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros não é nova, mas tem vindo a merecer recentemente grande interesse por parte da doutrina, sobretudo sob a dogmática dos actos transnacionais. O reconhecimento de actos administrativos estrangeiros readquiriu – depois de um século – uma importância indelével em termos doutrinais e legislativos. Num mundo em que as distâncias são facilmente superadas e se desenvolvem novas formas de relacionamento entre as esferas privadas e públicas se desenvolvem, o exercício da soberania é reconceptualizado, ao mesmo passo que aparecem novas lógicas territoriais. A possibilidade de serem extraídos efeitos de um acto administrativo, sobretudo se de forma coerciva, era tradicionalmente considerada uma das prerrogativas do Estado, que não podeia ser partilhada ou permitida fora das fronteiras do Estado, salvo circunstâncias excepcionais. Agora, com maior importância e frequência, os actos administrativos estrangeiros – originária ou subsequentemente, típica ou eventualmente – visam ser reconhecidos ou executados ou/por outros Estados (os Estados de reconhecimento ou de acolhimento, distintos da Autoridade emitente ou de origem), suscitando, mais uma vez, mas de uma forma bastante distinta, as desafiantes questões da extraterritorialidade e da jurisdição. Mas nem sempre maior atenção significa melhor regulação e este é um campo em que, ao contrário do que seria de esperar (ou seria desejável), a pluralidade e fragmentação são ainda a regra, tornando-se crucial clarificar os procedimentos de reconhecimento. De facto, para além do reconhecimento resultante de provisões de direito internacional ou de direito da União Europeia, ou de algumas regras legislativas, não existe um quadro geral do reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, seja quanto aos seus efeitos possíveis, seja quanto aos critérios e procedimentos a partir dos quais aqueles efeitos podem ser retirados. E o nosso objectivo é, precisamente, proceder a esta análise, aferindo em que termos os Estados, com particular ênfase, no Estado Português, devem e/ou podem proceder àquele reconhecimento. Para o efeito, iniciámos a nossa análise com a identificação dos principais desafios que hoje se colocam no âmbito internacional, com a descrição da multiplicidade, permeabilidade e internacionalidade no direito administrativo actual. Procurámos, com isto, caracterizar o que se espera do direito administrativo nos nossos dias: um direito que, sem deixar de cumprir a sua função de curador do interesse público, se abre ao exterior e acolhe, de acordo com o pensamento pluralista, conteúdos e formas de acção jurídicas provindas de outras autoridades, estaduais e não estaduais. Dentro desta complexidade, a nossa análise incidiu sobre os actos administrativos estrangeiros, provindos de organizações internacionais, da União Europeia ou de outros Estados. A opção por este ponto de vista foi deliberada, por pretendermos cruzar os fundamentos tradicionais (entre os quais se destaca a figura central do acto administrativo) com os desafios modernos que se colocam ao direito administrativo. Aliás, ficamos com a convicção de que é mais fácil para o tradicional aparelho do Estado lidar com novas formas de actuação administrativa que se desenvolvem para além dele – porque não obrigam a uma necessária reconceptualização dos seus fundamentos, mas apenas à introdução de novas camadas de significado à sua intervenção – do que admitir a extensão de eficácia da outros actos administrativos que não os seus. E, dada esta nossa perspectiva, recolhemos os principais ensinamentos que nos foram legados por áreas tão distintas como o direito internacional privado, direito internacional público e o direito administrativo internacional, tentando reduzir a introdução de novos conceitos ao estritamente necessário, sob pena de podermos criar barreiras comunicativas indesejáveis. Na segunda parte da nossa tese procurámos precisar a noção de acto administrativo estrangeiro, procedendo à identificação dos seus elementos constitutivos e dos termos em que devem ser qualificados. Apresentámos, não obstante a intensa pluralidade de modos de formação dos actos administrativos, uma distinção entre actos administrativos internacionais, actos administrativos transnacionais e actos administrativos estrangeiros em sentido estrito, distinção esta que é relevante para a aferição dos modos pelos quais aqueles actos assumem eficácia nos Estados recipientes. De facto, enquanto que os actos administrativos internacionais, não obstante as suas distintas proveniências, têm como vocação imanente e imediata a sua aplicação a áreas sob influência estadual, os actos administrativos transnacionais têm como característica normal – mas não imediata – a extensão dos seus efeitos a Estados sobre os quais recai um dever de reconhecimento. Por seu turno, os actos administrativos estrangeiros em sentido estrito constituem uma terceira categoria que não tendo a mesma coerência dos demais, acabam por apenas produzir efeitos, em princípio, dentro dos limites delineados pelos Estados de que emanam, deles não resultando, em regra, uma específica pretensão para o reconhecimento. A análise destes actos administrativos estrangeiros não ficaria, portanto, completa, no entanto, sem uma referência aos efeitos extraterritoriais para que os mesmos tendem e cuja eficácia em Estado diverso da entidade emitente dependerá dos mecanismos predispostos para tanto. E isto porque o cerne da nossa pesquisa se centrou nas relações entre a autoridade que decide (aquela que emanou o acto administrativo) e aquela que acolhe a eficácia do acto emitido (reconhecendo-o ou, mesmo, permitindo a sua execução), uma vez que aquelas autoridades são cada vez menos são coincidentes no plano internacional. De facto, posicionamo-nos num momento posterior à edição dos actos administrativos: o da concretização da posição jurídica definida por aqueles actos num Estado distinto da autoridade que o ditou. O que não quer dizer que a problemática do enquadramento normativo (autoridade emitente, procedimento aplicável, requisitos mobilizados) que esteve subjacente à emissão dos actos administrativos estrangeiros seja irrelevante, desde logo porque, ao conformar as características destes actos, inclusive a sua aptidão extraterritorial, pode desembocar na aplicação de distintos sistemas de reconhecimento e execução. E é sobre estes mecanismos de reconhecimento e execução que nos debruçámos na terceira e parte final da nossa tese, fazendo a distinção relativamente a figuras paralelas (reconhecimento de Estados e governos, de sentenças e actos públicos, de situações jurídicas, etc,) e analisando as especificidades do reconhecimento no âmbito administrativo. Tentámos igualmente definir as suas características, o que nem sempre se revelou tarefa fácil, dada a confluência, na técnica do reconhecimento, de contributos de várias áreas do direito (e de bordões não jurídicos), e do seu desdobramento multiforme em diversos procedimentos. Uma parte relevante dos nossos esforços centrou-se na definição dos critérios materiais para o reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, critérios estes que – variando consoante o tipo de actos administrativos estrangeiros a reconhecer, respectivo procedimento e efeitos – constituíram a base da nossa teoria estruturada, mas plural, do reconhecimento. O propósito desta teoria é o de extrair efeitos das variações que fomos percebendo existirem a propósito do reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros, ensaiando critérios de orientação que possam beneficiar uma aplicação mais consequente daqueles institutos e estabilizar linhas de conduta, tanto públicas quanto privadas, eventualmente mesmo quanto a actos administrativos estrangeiros cujo reconhecimento não se encontra explicitamente regulado, seja negocial, seja unilateralmente, pelo Estado. Não nos restringimos, nesta nossa análise, ao reconhecimento mútuo desenvolvido, sobretudo, sob o chapéu de chuva da União Europeia – e que tem granjeado a maioria da atenção no âmbito internacional –, mas às várias formas possíveis de acolhimento nos ordenamentos jurídicos estaduais de actos administrativos que têm aptidão para produzir efeitos externos "fora de portas". Em suma, com esta determinação da eficácia, reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros pretendemos colocar em evidência o relevo da dimensão estadual, sobretudo administrativa, num complexo plural, em que se intepenetram vários sistemas jurídicos, de criação e concretização do direito, mas em que continua a ser o Estado o último garante das condições de democraticidade e legitimidade que se suscitam sempre aquando da permissão da produção de efeitos de quaisquer actos administrativos. Mas não sem também darmos conta que o exercício desta função de controlo deve ser devidamente ponderado e trabalhado pelos Estados, de modo a que estes possam fornecer uma resposta criteriosa – e não apenas um "não sei" ou um "não posso" – às crescentes solicitações que lhes têm sido dirigidas, por entidades privadas ou públicas, de reconhecimento e execução de actos administrativos estrangeiros.

The subject of recognition and enforcement of foreign administrative acts is not new, but is undergoing renewal and has recently attracted great interest from part of the doctrine, mostly under the dogmatic of transnational acts. The recognition of foreign administrative acts has gained again – after a century – a striking importance in doctrinal and legislative terms. In a world were distances are rapidly overcome and new forms of private and public interaction develop, the exercise of sovereignty is reconceptualized and new territorial logics appear. The possibility of drawing effects from an administrative act, mostly if in a forcible way, was traditionally considered one of the prerogatives of statehood that could not be shared or allowed beyond the borders of the State, unless in exceptional circumstances. Now, with more importance and frequency, foreign administrative acts — originally or subsequently, typically or eventually — aim at being recognised and executed in/by other States (the receiving or host States, distinct from the issuing or home authorities), raising once again, but in a quite different manner, the challenging questions of extraterritoriality and jurisdiction. However not always greater attention means better regulation. And this is a field were, unlike what should be expected (or desired), plurality and fragmentation are still the rule and the need for clarification of recognition procedures is crucial. Indeed, beyond the recognition demands resulting from international and European Union law and from specific legislative provisions, there is no general framework on recognition and enforcement of foreign administrative acts, nor in what regards their possible effects, neither in what concerns the requirements and procedures from which they can or should be drawn. And our objective is, precisely, to develop an analysis, ascertaining in which way States, and with particular emphasis, the Portuguese State, should or/must perform such recognition. For this purpose, we start our investigation identifying the main challenges that are relevant today, at an international level, by describing the multiplicity, flowingness and international character of the present-day administrative law. With this picture, we tried to define what is expected from the administrative law of our days: a law, that, keeping its function as a guardian of the public interest, is open to exterior influences and receives, according to the pluralist thought, legal contents and legal actions originating from other authorities, both state like and non state like. Within this complexity, our focus was directed to the figure of foreign administrative acts, adopted by international organisations, the European Union or other States. The option for this viewpoint was deliberate, due to the fact that our intention was to do a crossover between the traditional foundations (in which the central figure of the administrative act is a must) and the modern challenges placed to administrative law. In a certain way, we reached the conclusion that it is easier for the traditional State apparatus to deal with new forms of administrative action that develop beyond itself – because they do not lead necessarily to the reconfiguration of its foundations, but only to the introduction of new levels of meaning regarding its intervention – than to admit the extension of effects of other administrative acts different from its own. And, given this perspective, we gathered the main teachings delivered to us by areas such distinct as private international law, public international law and international administrative law. We tried also to be careful and reduce as much the introduction of new concepts, as a manner to avoid the unwelcome communicational barriers. In the second part of our thesis we tried to outline the notion of foreign administrative act, identifying its constitutive elements and the ways they can and should be characterized. We presented, despite the intense plurality in the modes through which administrative acts are adopted, a distinction between international administrative acts, transnational administrative acts and administrative acts in a strict sense. Such a distinction is relevant as to the ascertainment of the various ways those acts are effective in the recipient States. In fact, while international administrative acts, despite their various origins, have an immanent and immediate aptitude to be applied to areas under state influence, transnational administrative acts have as a normal – but not immediate – characteristic the extension of their effects to States that are under a recognition obligation. On the other hand, foreign administrative acts in a stricter sense, constitute a third category that doesn't show the same coherence as the former types of administrative acts, and that, in principle, only produce effects within the limits of the issuing State, because they do not have a specific title to recognition. The study of these foreign administrative acts would not, however, be complete without a reference to the extraterritorial effects that they tend to have, and the mechanisms that the recipient State is ready to develop in order to allow the production of such effects. And this is so because the core of our research is placed in the relations between the issuing authority (the one that adopted the administrative act) and the authority that allows for an administrative act to take effects (through its recognition, or, even, enforcement), since both of them coincide in fewer and fewer occasions in the international arena. Indeed, we position ourselves in a moment after the issuance of administrative acts: the moment where the legal position defined or touched by that act is taking effects in a State that was not the issuing authority. This doesn't mean that the problematic regarding the normative framework (competent authority, applicable procedures, criteria used) that is behind the issuance of the administrative acts is irrelevant, since that framework conditions the extraterritorial aptitude of such act and, therefore, might determine which type of recognition or enforcement system should be used. And it is around these recognition and enforcement mechanisms that we revolve in the third and final part of our thesis. Here we will make a distinction regarding parallel figures (such as recognition of States and governments, of judicial decisions and public acts, of legal situations) and will analyse the specifics of recognition in the administrative field. We tried to equally delineate the features of recognition, which was not an easy task; given the confluence in the recognition technic of contributes from several areas of law (and non law), and also given the plural forms recognition can assume. A relevant part of our efforts was centred in the definition of the substantial criteria for recognition and enforcement of foreign administrative acts, criteria that – varying according to the type of foreign act and respective procedure and effects – constitute the basis of our structure, however plural, theory of recognition. The purpose of such a theory is to extract effects from the variations we perceived existed regarding the recognition and enforcement of foreign administrative acts, rehearsing guiding criteria that can conduce or contribute to a more consequent application of those institutes and stabilize lines of conduct, both public and private, eventually even in what regards foreign administrative acts whose recognition is not explicitly regulated, either conventionally or unilaterally, by States. We didn't restrict ourselves, in our analysis, to the phenomena of mutual recognition developed mostly under the umbrella of the European Union – and that has received most of the attention in the international stage – but to the several forms of the reception or welcoming in state legal orders of administrative acts that have the propensity to produce effects "outside their doors". In sum, with our determination of the efficacy, recognition and enforcement of foreign administrative acts we intended to place in the centre of the debate the relevance of the State, mainly in its administrative capacity, in reference to a plural world, where many forms of creation, adjudication and enforcement of law mix or merge together. But world in which the State still continues to be the main upholder and defender of the conditions of democracy and legitimacy that arise always when the question is the production of effects of any administrative act. But we also tried to establish that this guarantee function has to be dully considered and matured by States, in order for tem to provide a judicious answer – and not a plain "I don´t know" or "I cannot" – to the growing demands that have been directed to them by public or private entities regarding the recognition and enforcement of foreign administrative acts.