The high cost of cost efficiency: A critique of carbon trading

Abstract

O comércio de carbono, enquanto uma política climática de mercado que permite aos poluidores cumprir com compromissos de redução de emissões recorrendo a direitos de poluição transacionáveis, é apresentado pelos seus proponentes como a alternativa mais eficiente para a mitigação das alterações climáticas, enquanto oponentes contrapõem que o argumento baseado na custo-eficiência negligencia os prejuízos que resultam da mercantilização do carbono. Esta tese contribui para este debate, que é fundamental para o futuro das políticas ambientais, expondo os custos sociais do comércio de carbono e posicionando-se contra a inclusão do comércio de carbono no leque de políticas climáticas. A argumentação aqui desenvolvida é baseada nas contribuições teóricas sobre os custos sociais de atividades privadas e conflitos de valores, assim como perspetivas críticas sobre a neoliberalização da natureza e os limites do mercado. O comércio de emissões foi primeiramente proposto como uma alternativa às taxas ambientais pigouvianas maximizadoras da eficiência. Baseado na perspetiva sobre custos sociais assente em direitos de propriedade, o comércio de emissões permitiria ao regulador escapar à impossível tarefa de calcular um nível ótimo de poluição e providenciaria em alternativa uma forma custo-eficiente de atingir um nível de poluição determinado exogenamente. Esta transição teórica permitiria à Economia centrar-se na discussão dos melhores meios par atingir fins dados e esquivar-se à discussão dos fins. A dicotomia fins-meios, no entanto, não se aplica fora da teoria económica, tal como a descrição do comércio de emissões como uma alternativa simples e eficiente à regulação direta. Como a experiência dos EUA com o comércio de emissões demonstra, criar mercados para direitos de poluição transacionáveis requer investimento governamental num aparato regulatório que não é menos complexo do que é requerido pela regulação direta ou pela taxação. Esta experiência também ilustra o quanto a alegada eficiência dos mercados de emissões é resultado do seu fraco desempenho ambiental e da sua desconsideração pela justiça social e pela participação democrática. Os mercados de carbono criados ao abrigo do Protocolo de Quioto suscitam problemas adicionais. Comparados com os esquemas de “limitação e comércio” baseados num único poluente e um número restrito de fontes, esquemas como o Sistema Europeu de Comércio de Licenças de Emissão são mais complexos e requerem maior intervenção governamental. Para mais, instrumentos flexíveis como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo permitem aos países industrializados poluir além dos seus compromissos de emissões e suscitam preocupações com a integridade disputável de metodologias que contabilizam reduções de emissões de projetos de compensação em relação a um cenário de referência arbitrário. O fraco desempenho ambiental destes esquemas é ilustrado pela sua incapacidade de incentivar a descarbonização, enquanto distribuem rendas aos poluidores e criam novas fontes de corrupção. Estas questões não são redutíveis a discussões sobre procedimentos contabilísticos e outras tecnicalidades. Abrindo a “caixa negra” da quantificação e comensuração do carbono, é revelado que os seus cálculos marginalizam incertezas relevantes e assumem um grau de precisão que o conhecimento científico e a tecnologia não podem providenciar no presente. No entanto, dado que contabilizar aumentos e reduções de emissões requer decisões políticas sobre o que deve ser contabilizado, qual a métrica relevante e o que é um grau de incerteza aceitável, avanços científicos e tecnológicos não são condição suficiente para que seja possível produzir os números inequívocos que o comércio de carbono requer. Indo mais longe na discussão sobre as implicações da comensuração e abstração de carbono, esta tese apresenta um argumento contra a inclusão do comércio de carbono no leque de políticas climáticas, baseado em quatro críticas normativas. Com o apoio da literatura crítica, é defendido que o comércio de carbono é ineficaz, antidemocrático, injusto e antiético e que, por estas razões, só pode ser considerado como uma política custo-eficiente quando os seus custos sociais são ignorados. Um argumento contra o reformismo do comércio de carbono é então apresentado mostrando como tentar contrariar os efeitos negativos dos mercados de carbono através de restrições ao comércio conduz à erosão destes mercados. Uma melhor alternativa é o apoio a políticas climáticas que fomentam uma pluralidade de valores e providenciam benefícios sociais.

A tese conclui defendendo uma mudança no debate sobre política climática no sentido da discussão dos valores que são fomentados ou prejudicados por cada política. Um enquadramento geral é proposto que respeita o pluralismo de valores e reconhece conflitos entre valores incomensuráveis, o que não é compatível com políticas de mercado.

Carbon trading, as a market-based climate policy that allows polluters to comply with emissions reductions commitments with tradable pollution rights, is presented by its proponents as the most cost-efficient alternative for climate change mitigation, while critics counter that the cost-efficiency argument ignores the harms that result from commodifying carbon. This thesis contributes to this debate, which is fundamental for the future of environmental policies, by exposing the social costs of carbon trading and making the case against its inclusion in the climate policy-mix. The argument developed here draws from theoretical contributions on the social costs of private activities and on value conflicts, as well as critical perspectives on the neoliberalization of nature and the limits of the market. Emissions trading was firstly proposed as an alternative to efficiency-maximizing or pigouvian environmental taxation. Based on the property rights approach to social costs, emissions trading would allow regulators to escape the impossible task of calculating the optimal level of pollution and offer instead a cost-efficient way to achieve an exogenously determined level of pollution. This theoretical shift would allow economics to be centred on discussing the best means to achieve given ends and relived it of discussing ends. The ends-means dichotomy, however, does not hold outside textbook economics, as well as the description of emissions trading as a simple and efficient alternative to direct regulation. As the US experience with emissions trading shows, creating markets for tradable pollution rights requires government investment in a regulatory apparatus that is no less complex than what is required for direct regulation or taxation. This experience also illustrates how the purported efficiency of emissions trading systems is a flip side of their weak environmental performance and their disregard for social justice and democratic participation. Carbon trading schemes created under the Kyoto Protocol raise additional problems. Compared to “cap and trade” schemes based on a single pollutant and a restricted number of sources, schemes like the EU Emissions Trading System are more complex and require further government intervention. Furthermore, flexibility instruments like the Clean Development Mechanism allow industrialized countries to pollute beyond their emissions commitments and raise issues with the disputable integrity of methodologies that account for emissions reductions from offset projects relative to an arbitrary baseline. The dismal performance of these schemes is illustrated by their inability to provide an incentive to decarbonization, while distributing rents to polluters and creating new sources of corruption. These issues are not reducible to discussions on accounting procedures and other technicalities. Opening the “black box” of carbon quantification and commensuration reveals that its calculations sideline relevant uncertainties and assume a degree of accuracy that scientific knowledge and technology cannot deliver in the present. Yet, since accounting for emissions increases or reductions requires political decisions on what is to be accounted for, what is the relevant metric and what is an acceptable degree of uncertainty, further scientific and technological developments are not enough to make it possible to produce the unambiguous numbers that carbon trading requires. Going further on the discussion of the implications of carbon commensuration and abstraction, this thesis presents an argument against the inclusion of carbon trading in the climate policy-mix based on four normative critiques. With the support of critical literature, it is argued that carbon trading is ineffective, undemocratic, unjust and unethical and that, for these reasons, it can only be considered as a cost-effective policy when its social costs are ignored. An argument against carbon trading reformism is then presented by illustrating how trying to mitigate the negative effects of carbon markets by imposing restrictions on trading leads to the erosion of these markets. A better alternative is claimed to be supporting climate policies that foster a plurality of values and deliver social benefits. The thesis concludes by advocating a shift in the climate policy debate to a discussion on the values that are fostered or hindered by each policy. A general framework is proposed that respects value pluralism and acknowledges conflicts between incommensurable values, which is not compatible with market-based policies.