A descentralização orçamental e o endividamento público subnacional : uma aplicação aos municípios portugueses

Abstract

Esta dissertação estuda o endividamento municipal em Portugal sob duas vertentes essenciais: o enquadramento regulamentar do endividamento municipal e as causas do desequilíbrio financeiro dos municípios portugueses. O processo da descentralização orçamental envolve um risco potencial de endividamento excessivo dos governos subnacionais, em particular se estes estão sujeitos a uma restrição orçamental fraca (soft budget constraint). A expectativa de que o governo central assuma parte dos custos da despesa e do endividamento excessivos (bailouts) não induz nos níveis inferiores do governo uma gestão prudente das finanças públicas subnacionais (moral hazard problem). Sem desvalorizar outro tipo de considerações, a relevância do problema é, logo à partida, intuitiva: os governos subnacionais, ao contrário de uma empresa privada, nunca poderão falir. Conclui-se por uma solução descentralizada para o endividamento público, com a consequente e necessária definição de mecanismos de controlo eficazes, que devem privilegiar a aplicação de regras orçamentais numéricas sobre o endividamento subnacional. Foi também evidenciada a importância de se fazer acompanhar a regulação ex-ante do endividamento subnacional pela regulação ex-post, dirigida ao tratamento das dificuldades financeiras dos níveis inferiores do governo, que possam emergir apesar da regulação ex-ante, por regra sem a ajuda do governo central. Defende-se, para o caso dos municípios portugueses, uma solução que privilegie uma abordagem do tipo administrativo, em harmonia com a figura dos contratos de saneamento e de reequilíbrio financeiro já previstos na actual Lei das Finanças Locais, em detrimento de uma “solução judicial”. Considera-se que existem mecanismos no enquadramento das finanças municipais em Portugal que contribuem para mitigar, mesmo que não para anular, o problema da restrição orçamental fraca, nomeadamente a não discricionariedade das transferências do Orçamento do Estado, os limites ao endividamento municipal e a figura dos contratos de saneamento e de reequilíbrio financeiro. A este propósito, a actual Lei das Finanças Locais em Portugal (Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro) consagrou profundas alterações no que toca ao conceito e ao modelo de apuramento dos limites de endividamento. A actual Lei das Finanças Locais também veio densificar os regimes jurídicos associados à recuperação dos municípios em desequilíbrio financeiro. iv Conclui-se também que, apesar do reforço da disciplina orçamental, é possível assinalar algumas limitações no actual enquadramento regulamentar dos limites ao endividamento municipal, com relevância, quer em termos da solvabilidade financeira do município, quer em termos do contributo das autarquias locais para as metas do défice e dívida públicos. A este respeito, destacamos: i) o limite do endividamento líquido municipal é definido com base num stock no final do exercício, enquanto que o défice das Administrações Públicas é apurado com base num fluxo anual; ii) a importância de fazer acompanhar a regra do limite à dívida (stock) por uma regra sobre o saldo global ou primário dos municípios (substituindo a actual regra do equilíbrio do orçamento corrente); iii) o perímetro das entidades que relevam para os limites legais do endividamento municipal é redutor (assim como o perímetro de consolidação legalmente obrigatório), e iv) o risco de, por força das excepções, os limites legais de endividamento não assegurarem as condições de solvabilidade de certos municípios. A dimensão dos atrasos nos pagamentos a fornecedores e do volume dos pagamentos em atraso, bem como do número significativo de municípios em situação de desequilíbrio financeiro, indiciam a existência de situações em que estará em causa a solvabilidade financeira dos municípios. O crescimento significativo da dívida municipal de curto prazo nos últimos anos é uma evolução em linha com a acumulação de atrasos nos pagamentos a fornecedores. A solução para a sistemática sobreavaliação das receitas, principal causa directa da dimensão atingida pelos compromissos por pagar, passa obrigatoriamente por um sistema que imponha regras quanto aos compromissos assumidos e que penalize os municípios com dívidas a fornecedores para além do razoável. Concluímos também que, na generalidade dos casos, os municípios em situação de desequilíbrio financeiro não declaram a sua situação, provavelmente para não se sujeitarem às condições impostas pelos planos de recuperação financeira (ainda que não se possa ignorar que as actuais dificuldades no acesso ao crédito bancário dificultam a capacidade dos municípios de contrair empréstimos para saneamento e reequilíbrio financeiro). Esta situação compromete de igual forma a capacidade dos municípios em cumprir de forma atempada com os seus compromissos. Entendemos que uma forma de ultrapassar esta questão será submeter os municípios em situação de desequilíbrio financeiro ao acompanhamento de uma entidade de supervisão independente que tenha uma papel, não de decisor, porque se trata de uma decisão com uma forte conotação política, mas de forte persuasão pela declaração de desequilíbrio conjuntural ou estrutural. v Sublinhe-se que algumas das questões aqui suscitadas serão certamente minoradas com a anunciada revisão da Lei das Finanças Locais, dadas as necessárias adaptações à nova Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e à Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso. Os resultados da estimação de um modelo probit binário para avaliar as determinantes da probabilidade dos municípios portugueses celebrarem um contrato de “saneamento financeiro” ou de “reequilíbrio financeiro” revelam, de forma consistente, que as situações de desequilíbrio financeiro serão o resultado da combinação de factores de natureza diversa. Os graves desequilíbrios financeiros reflectem o efeito das decisões de gestão dos executivos camarários, não só pela relevância das variáveis financeiras, mas também pela importância que os factores políticos revelaram ter neste processo. A evidência empírica é de que a probabilidade de desequilíbrio financeiro é maior quando o Presidente da Câmara é de um partido de direita, e de que há municípios que, por razões de natureza estrutural, são à partida financeiramente mais vulneráveis. Os resultados sobre a natureza das condicionantes da probabilidade de desequilíbrio financeiro dos municípios permite-nos tirar algumas ilações. No que diz respeito ao efeito das decisões de gestão e à relevância dos factores políticos, sobressai a importância da imposição de limites ao endividamento municipal como forma de prevenção das situações de desequilíbrio financeiro. A importância das variáveis de caracterização socio-económica do município neste processo sugere que está também em causa, em muitos casos, uma deficiência estrutural de receitas, isto é, os municípios com menor capacidade fiscal terão que se endividar mais para assegurar aos cidadãos locais os bens e serviços municipais cuja provisão é da sua competência. Como tal, o sistema de transferências intergovernamentais não parece estar a cumprir em pleno o objectivo da equidade horizontal a que se propõe. Poderá estar também em causa uma má gestão da política de investimentos, não ajustada à capacidade de endividamento dos municípios mais pequenos e desfavorecidos em termos socio-económicos, e que não tem em conta os custos e benefícios a médio e longo prazo de cada um dos projectos de investimento.