Governance dos Conselhos Gerais das Instituições de Ensino Público Não-Superior

Abstract

Nas últimas três décadas, as “teorias” da governance assumem um lugar central na investigação académica. A atenção dada à governance convive com a evolução da globalização. A introdução de princípios da Nova Gestão Pública e, mais tarde, da Nova Governance Pública contribui para a abertura das instituições e das organizações públicas à sociedade. Esta alteração de paradigma da gestão de organizações complexas, como são as Instituições de Ensino Não-Superior conduziu à integração de novos atores nos órgãos de gestão de topo. Concretamente, legitimou a representação de stakeholders externos na direção estratégica das organizações. A governance das organizações de ensino não-superior é uma governance complexa, global e interativa. A abertura do sistema público de ensino integrou sistemas de comunicação em rede e multinível, que antes estavam barrados por uma hierarquia de gestão top-down fechada e centralizada. Tornou-se emergente o estudo da governance nas Instituições de Ensino Não-Superior, o que nos levou a analisar o funcionamento do novo órgão, no novo modelo de governance, o Conselho Geral. Apesar de o ensino não-superior integrar, em Portugal, instituições públicas, privadas e do designado ‘terceiro setor’, é nas primeiras que, que nos focamos neste trabalho. Passada uma década do início da implementação do novo modelo de gestão (Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril) das Instituições de Ensino Público Não-Superior (IEPNS), não são conhecidos estudos de avaliação do seu funcionamento, para se corrigirem falhas e melhorar o sistema educativo. Compreender o funcionamento do Conselho Geral, para assim se perceber como está a ser implementado o novo modelo de governance nas IEPNS tornou-se a questão-chapéu da investigação a que nos propusemos. O Conselho Geral é o novo órgão de direção estratégica das IEPNS: colegial, democrático, com representação de todos os stakeholders internos – docentes, não-docentes, alunos – e externos – autarquia, encarregados de educação e comunidade local. Concretamente, é importante compreender o funcionamento do Conselho Geral através do tipo de representação adotado, da participação de cada elemento, grupo representado e grande grupo, bem como do tipo de comunicação efetuado e do tipo de informação disponível, sem esquecer o nível de confiança, igualmente importante para a participação dos diversos atores na tomada de decisão. Tomámos uma opção metodológica qualitativa, de acordo com os princípios da grounded theory, triangulando várias fontes de dados primários e secundários. A amostra resultou de um estudo de caso múltiplo realizado em quatro IEPNS de um único concelho, com diferentes perfis de população académica e abrangendo os vários tipos de escola – agrupada, não-agrupada, com e sem contrato de autonomia e escolas com tipologias diversificadas de ciclos curriculares. Efetuámos nos anos civis 2017/2018 29 entrevistas semiestruturadas no estudo de caso analisado, tendo realizado dois focos-grupo com representantes dos encarregados de educação de associações de pais e duas entrevistas a experts, já em 2019 após análise dos primeiros resultados. A governance implementada nas IEPNS de acordo com o funcionamento dos Conselhos Gerais estudados mostra uma ineficiência relativamente ao cumprimento das competências descritas na Lei. O objetivo de o Conselho Geral ser um órgão de direção e estratégia não se verifica na prática durante o seu funcionamento: os atores têm uma perceção de efetivar uma representação individual de interesses e não de grupo; uma participação ilusória e substancialmente passiva ou reservada, relativamente à tomada de decisão. O órgão é apresentado como um agente de ratificação do planeamento e atividades propostas pelo Diretor. A figura central da IEPNS é o Diretor, que influencia e domina a tomada de decisão. As expetativas que sustentaram a decisão de entrada no órgão foram-se perdendo e os constrangimentos encontrados são muitos. A democraticidade e a abertura da escola à sociedade, tal como um reforço de autonomia das IEPNS, fica muito aquém dos objetivos do legislador – que identificámos junto da Ministra da Educação da altura. É urgente um plano de diagnóstico e avaliação da implementação deste modelo de gestão estratégica, para que se retome efetivação dos objetivos de gestão democrática das IEPNS. Para isso, contribuímos no final com recomendações de boas práticas para a governance do Conselho Geral, assim como deixamos pistas para trabalhos de investigação futuros nessa área.

In the last three decades the governance “theories” have taken a central place in the academic research. The attention given to governance goes hand in hand with the development of globalization. The introduction of the New Public Management principles and, at a later stage, those of the New Public Governance contributes to the opening of institutions and public organizations to society. This paradigm shift in complex organizations’ management, as the non-higher education institutions, includes new players in top management bodies. In concrete terms, it legitimized the representation of external stakeholders in the organizations’ strategic direction. The non-higher education institutions’ governance is a complex, global and interactive governance. Opening the public education system has integrated network and multilevel communication systems, that were before blocked by a closed and centralized top-down management hierarchy. It became emergent the study of governance in the non-higher education institutions, which made us analyse the new body - the General Council -operation, within the new governance model. Although non-higher education in Portugal integrates public, private and the so-called “third sector” institutions, it is in the public ones that we are focusing on this work. More than a decade has gone by since the beginning of the implementation of the new management model (Decree-Law no 75/2008, 22nd April) of the Non-Higher Public Education Institutions (NHPEI) and there are no known evaluation studies on its operation, so as to flaws can be corrected, and the educational system improved. To understand the General Council operation with the purpose of being possible to comprehend how the new governance model is being implemented in NHPEI became the main question of the research we have set ourselves. The General Council is the new body of the strategic direction of the NHPEI: collegial; democratic; with representation of all stakeholders, both internal – teaching staff, non-teaching staff; students – and external – council; parents and local community. Namely, it is important to understand the operation of the General Council through the kind of representation adopted, the kind of participation of each member, represented group or larger group, as well as the kind of communication used and the kind of information available. This goes without forgetting the level of confidence, which is equally important for the participation of the several players in the decision-making. We have decided for a qualitative methodology, in accordance with the grounded theory, triangulating several sources of primary and secondary data. The sample is the result of a multiple case study performed in four NHPEI in a single administrative district, with different academic population profiles and including the several kinds of schools – grouped; nongrouped; with or without autonomy contract and schools with diverse typologies of curriculum cycles. During the calendar years of 2017/2018, we have conducted 29 interviews based on the analysed case study. In 2019 after the analysis of the first results, we have organized two focus-groups with parents’ representatives from parent’s associations and two interviews with experts. The implemented governance in the NHPEI, in accordance with the operation of the studied General Councils, shows inefficiency regarding the fulfilment of the competencies described in the Law. The aim of the General Council being a strategic direction body is not verified in practical terms during its operation: the players have a perception of carrying out a representation of individual interests and not those of a group, and an illusory and substantially passive or reserved participation, as far as the decision-making is concerned. The body is presented as a ratification agent of the planning and activities proposed by the school’s Director. The main character of NHPEI is the Director, who influences and dominates the decision-making. The expectations that supported the decision to entry the body were lost, and many constraints were found. The democratization and opening of the school to society, as well as a reinforcement of autonomy of the NHPEI, falls short of the legislator’s aims – which we identified and confirmed with the Minister of Education at the time. It is urgent to have a diagnosis and evaluation plan of the implementation of this strategic management model, in order to resume the goals’ completion of the democratic management of the NHPEI. In line with this, at the end we provide good practice recommendations for the General Council governance, as well as some clues for future research work in this area.