Território, Projectos e Cultura do Poder em duas Metrópoles de França e Portugal: Nantes e Porto em Perspectiva Comparada

Abstract

Esta tese parte de dois estudos de caso sobre projectos de transporte colectivo e mobilidade urbana, no Porto e em Nantes, e insere-se na área de estudos da descentralização administrativa, poderes locais e governação urbana. Tida como revitalizadora da democracia, a descentralização é por norma abordada sob o prisma dos “governos locais”. Estes são analisados tendo em conta as suas responsabilidades e capacidades de decisão, a autonomia para obter e funcionar com recursos próprios, a qualidade das instituições e lideranças, enfim, as respectivas especificidades de cultura política e identitárias. Recentemente, estuda-se muito a aptidão para darem azo a lógicas de “projecto” nos territórios, designadamente cidades, associadas às práticas de “governação urbana” mais avançadas. Trata-se de indagar da existência, em áreas urbanas/metropolitanas, de dinâmicas ancoradas em projectos (de renovação urbana, mobilidade e transportes, ambiente, cultura, desporto), que não obstante a sua componente técnica sejam abrangentes e agregadores de várias instâncias político-administrativas, sectores da sociedade civil (mundo empresarial e associativo), actores individuais, meios profissionais, mobilizados em postura de compromisso, cooperação, emulação, a ponto de configurarem sistemas de acção colectiva multi-participados. Os projectos de mobilidade e transporte colectivo são excelente laboratório para testar a qualidade dos governos locais, e em França e Portugal as cidades de Nantes e Porto, terreno empírico desta pesquisa, servem bem a tal propósito. Nantes porque o seu tramway, o mais antigo do país, exprime exemplarmente as mudanças que recompuseram a acção pública territorial em França nas últimas décadas. Experiência para outros projectos urbanos, figura de proa do desabrochar de um sistema de acção inter-municipal, o projecto do tramway é o primeiro estímulo e quadro de projecção de racionalidades políticas e técnicas à escala da metrópole. No caso do Porto, o Metro é o único exemplo em Portugal de um grande projecto de transporte e mobilidade que reservou papel importante para as autarquias locais e outros actores (como a Universidade), dos quais se esperava empenhada participação. Em ambos os casos, ao longo de cerca de duas décadas de escolhas institucionais, arranjos organizacionais, projectos de engenharia, soluções de urbanismo, financiamentos, itinerários e tecnologias, temos um conjunto de fases, protagonistas, discursos, impasses e decisões em que as relações entre Estado e poderes locais, o mundo técnico e o universo político, tal como as lideranças e aptidões para trabalhar em conjunto dos múltiplos intervenientes podem ser avaliadas. Neste sentido, os grandes projectos de transporte colectivo e mobilidade urbana no Porto e Nantes são relacionados com as características e mudanças mais relevantes dos sistemas políticos nacionais. Estados unitários e centralizados, de tradição napoleónica mas com descentralização desde o último terço do século XX, integram a União Europeia — a qual proporciona reflexão e hipóteses à pesquisa pela injunção à multi-level governance vinda de Bruxelas. A criação de estruturas locais habilitadas para a gestão de recursos colectivos, capazes de juntar na mesma lógica funcional actores oriundos de diferentes famílias político-ideológicas e filiações partidárias, responsabilidades sectoriais e afinidades territoriais, é nestes dois casos debatida tendo por referência o Metro e o Tramway. Noções como as de “cultura política”, “dependência do passado” (path dependency), policy style, regime político (political regimes), a juntar às mais clássicas centro-periferia ou “regulação cruzada”, são usadas para mostrar como se trata de territórios muitos diferentes. Razões estruturais, ligadas à evolução das relações centro-periferia nos dois países, acumulam com especificidades dos actores, que na sua racionalidade, cultura e acção estratégica produzem cenários metropolitanos distintos, tributários de diferenças importantes ao nível dos próprios países, França e Portugal. No final, o tramway de Nantes ilustra a fusão progressiva da lógica funcional dos projectos com as práticas e cultura políticas. Servida por um amplo enquadramento institucional, a metrópole vê surgirem arranjos relacionais entre interesses e actores muito heterogéneos, tradicionalmente clivados por partidos, ideologias ou egoísmos autárquicos, cujas obrigações de entendimento e decisão institucional desenham um verdadeiro sistema de acção colectiva territorial. O Metro do Porto, por seu lado, autonomizou-se relativamente às entidades locais e práticas dos respectivos actores, que sem quadro institucional nem recursos, mas também cultura relacional apropriada, acabaram por remeter o projecto ao Estado, dele se desvinculando com recurso a discursos de justificação e a modelos de interacção cuja mudança só muito recentemente se começa a pressentir.

This dissertation focuses on two case studies related to collective transport and urban mobility projects, in Oporto and Nantes, in order to address larger issues of administrative decentralization, local government and urban governance. Political-administrative processes of decentralization have been the object of various studies. Seen as revitalizers of democratic practices and political elites, “local governments” are analyzed in their decision making and accountability, as well as their ability to obtain and use endogenous resources in public policies. Additionally, the quality of institutional design and leadership, related to features of political culture and territorial identity, is also emphasized. Recent studies have focused on the capacity of local government to develop coalition “projects”, associated with advanced practices of urban governance. This involves project-based dynamics in urban or metropolitan areas (urban renewal, mobility and transportation, environment, culture, sports), which despite their technical component are broad enough to associate various political-administrative agencies and sectors of civil society (businesses and associations), as well as individual actors and professional groups based on compromise, cooperation and emulation logics. Ultimately, the aim is to grasp the nature of cities or metropolitan areas that are able to create multi-participated systems of collective action. Mobility and collective transport projects offer an excellent laboratory concerning the quality of local governance systems, and in France and Portugal the cities of Nantes and Oporto are particularly appropriate. The former, which has the oldest tramway in France, is a good example of the changes that reconfigured French territorial public action in the last decades. Paving the way for other urban projects, the tramway project constituted the first experiment intermunicipal decision-making, representing a decisive stimulus and framework for metropolitan political and technical rationality. In the case of Oporto, the Metro is the only example in Portugal of a large transport and mobility project in which an important role was envisaged for local governments and other actors (such as the University), from which a strong participation was expected. In both cases, throughout about two decades of institutional choices, organizational arrangements, engineering projects, planning solutions, funding, itineraries and technologies, we find a number of stages, protagonists, discourses, impasses and decisions which allow us to assess the relations between center and periphery (the State and local administrations), the technical and political worlds, as well as leadership qualities and the ability of all actors involved to work together. In fact, these large-scale transport and urban mobility projects are related to the most relevant features of their national political systems, illustrating also the important changes they have implemented in last decades. Although France and Portugal are unitary and centralized states, built upon the Napoleonic tradition, they have promoted several decentralization reforms since the last quarter of the 20th century. Moreover, both countries are part of the European Union, which provides an important framework for this research due to its commitment to multi-level governance. The creation of local structures able to manage collective resources and coordinate actors from different political-ideological groups, diverse sectorial responsibilities and visions, multiple and concurrent territorial interests, is in these two cases discussed using the Metro and the Tramway frameworks. Concepts such as “political culture”, path dependency, policy style and political regime, added to the more classic center-periphery or “cross regulation”, are used to show how Nantes and Oporto are very different territories in what refers to sociopolitical reasoning and functioning. Structural reasons, connected to the evolution of center-periphery relations in both countries, are added to the specificities of actors, who in their personal considerations and visions, culture and strategic action shape very different metropolitan scenarios, revealing wide differences between France and Portugal.