Responsabilidade do governante, impeachment e modelo brasileiro de improbidade administrativa: contributo para uma teoria de articulação entre responsabilidade política e responsabilidade jurídica

Abstract

O trabalho examina a responsabilidade do governante na perspectiva das conexões entre as diversas modalidades de responsabilidade. Configura o princípio da responsabilidade como princípio estruturante do Estado de Direito Democrático e apresenta suas dimensões contemporâneas. A responsabilidade abrange o dever de prestação de contas, mas não se esgota nele. A responsabilidade tem uma dimensão ética que transcende a relação jurídica clássica entre superior e subordinado. A responsabilidade, que antes se exauria no reconhecimento da culpa ou no cumprimento do dever, assume uma dimensão mais alargada do futuro, que a prestação de contas sempre teve. A responsabilidade aplica-se a qualquer relação jurídica entre agentes públicos, ao passo que a prestação de contas pressupõe uma relação de confiança entre os dois polos, uma relação entre principal e agente. A prestação de contas é um objeto da relação de responsabilidade. O trabalho constata que os paradigmas da boa governação e da responsiveness impõem uma releitura dos princípios constitutivos do Estado de Direito Democrático: a separação dos poderes é compreendida como responsabilidade pelo exercício de competências; a representação, como processo responsiveness e a democracia, como imputação de responsabilidade dos governantes e governados. Com estes fundamentos, revisita as diversas modalidades de responsabilidade política e jurídica do governante. A classificação da responsabilidade em política e jurídica é feita pelo critério da natureza da função em que está inserido o sistema de responsabilidade, que, em última instância, corresponde à natureza do juízo de valor exercido na função: na responsabilidade política, decide-se por meio de juízo de valor político, segundo os princípios e parâmetros políticos; na responsabilidade jurídica, julga-se por meio de juízo de valor jurídico. Desse modo, as responsabilidades políticas são a responsabilidade política institucional no parlamentarismo (moção de censura), a responsabilidade política institucional no presidencialismo (recall), o impeachment no regime presidencialista, a responsabilidade eleitoral nas reeleições, a responsabilidade financeira pela execução geral do orçamento, a responsabilidade política difusa, a responsabilidade política institucional livre, a autorresponsabilidade política e os mecanismos brandos (sem destituição) de responsabilidade política institucional. No regime presidencialista de governo, o impeachment, que pode levar à destituição do cargo, não tem natureza penal, está localizado entre a responsabilidade política institucional do parlamentarismo e a responsabilidade jurídica: cuida-se de uma responsabilidade política processualizada e tipificada do governo perante o parlamento. O juízo de valor exercido no impeachment é um juízo político (oportunidade e conveniência) sobre o mérito dos fatos, os quais estão tipificados; assim, o critério de julgamento é o de oportunidade tipificada. Além das modalidades clássicas da responsabilidade jurídica (civil, penal, administrativo e disciplinar), o trabalho aborda também o modelo brasileiro de improbidade administrativa, que, embora seja inteiramente judicial, apresenta sanções de natureza mista, político-jurídica (destituição de cargo, inclusive eletivo) e sanções com efeitos diretos na seara política (suspensão dos direitos políticos), configurando-se como Direito de Intervenção (Hassemer). O trabalho defende a regência dos seguintes princípios gerais de conexão dos sistemas de responsabilidade dos governantes: princípio da diversidade, princípio da independência na instauração e processamento, princípio do compartilhamento de provas, princípio da interdependência das decisões e princípio da redundância.

The thesis examines the responsibility of government members in order to establish its connections with the different modalities of responsibility. It defends that the principle of responsibility is a structuring principle of Constitutional Democracy and presents its contemporary dimensions. The principle of responsibility comprehends accountability and liability, going beyond both concepts. Responsibility has an ethical dimension that transcends a jural relation (legal relationship) established between superior and subordinate officials. Responsibility, habitually was an enclosed concept, narrowed by the mere acknowledgment of guilt or the performance of a duty, undertakes a temporal dimension, which accountability always had. Responsibility applies to any jural relation between public officials, whereas accountability requires a relationship of trust between the two parties, a principal and agent relation. Accountability is the subject of the jural relation of responsibility. The findings of this research indicate that the paradigm of good governance and the paradigm of responsiveness determines a reinterpretation of the structuring principle of Constitutional Democracy as follows: the separation of powers is understood as a responsibility for the exercise of powers; representation, as the responsiveness process; and democracy, as an imputation of responsibility of the rulers and the ruled. On these grounds, the study revisits the various forms of political and legal responsibility. The criterion used for the classification of responsibility (political or legal) is the basis of state function in which the responsibility system has been developed; in essence, it corresponds to the nature of the value judgment passed on the state function: political responsibility is decided by judgment of political value, in accordance with political parameters; legal responsibility is settled by judgment of legal value. The political responsibilities are institutional political responsibility in parliamentarian system (motion of censure), institutional political responsibility in presidential system (recall), impeachment in the presidential system, electoral responsibility in re-elections, financial responsibility for the overall implementation of the budget, diffuse political responsibility, free institutional political responsibility, self-political responsibility and soft mechanisms of institutional political responsibility. In the presidential system, the impeachment, which can lead to removal from office, this institute is not of criminal nature (legal responsibility), it is a kind of political responsibility of government towards parliament characterized by having rigorous procedure and typified facts in law. The value judgment passed by the parliament in impeachment has a political nature (opportunity and convenience), but, how the facts are typified by law, the criterion for passing judgment is called “typified opportunity”. In addition to classical forms of legal responsibility (civil, criminal, administrative and disciplinary responsibility), this research also addresses the Brazilian model of “improbidade administrativa” (administrative immorality), which, even though it is submitted to a judicial process, has sanctions of various natures, it has sanctions of political-legal nature (job dismissal, including elective ones) and sanctions with direct effects on the individuals political activity (suspension of political rights), this is viewed as a right of intervention (Hassemer). The thesis asserts the following general principles that connect all governmental responsibility’s systems: diversity principle, independence in procedural development principle, sharing evidence principle, interdependence of decisions principle and redundancy principle.