Regulação económica no sector das águas : promoção da concorrência e sustentabilidade tarifária

Abstract

O presente trabalho debruça-se sobre o modelo português de regulação do sector das águas, pretendendo contribuir para aprofundar o debate sobre as alterações de regulação e de reestruturação daquela indústria com vista à promoção de níveis mais elevados de eficiência. Aos problemas comuns à escala internacional, como a natureza vital e escassa do recurso, em Portugal acrescem dificuldades organizacionais e estruturais. Em conjunto, todas estas condicionantes repercutem-se em pressões sobre as estruturas tarifárias, razão pela qual a definição e a aplicação de uma política tarifária racional emergem como as questões de fundo por resolver. Com o intuito de analisar o grau de adequação do modelo de regulação às exigências de uma tal política, centra-se a atenção, em primeiro lugar, na análise da estrutura de custos dos operadores locais da indústria da água, por intermédio da estimação de funções de custo multiproduto. Daqui resultam os seguintes critérios de eficiência para orientação da política de regulação, pela estrutura de mercado. Parece ser vantajosa a aglomeração de pequenos e médios sistemas municipais tanto de abastecimento como de abastecimento e drenagem e tratamento de águas residuais. No caso dos maiores operadores, uma certa desagregação pode ser aconselhável, não tanto no que respeita à dimensão mas antes ao tipo de serviços. Finalmente, parece revelar-se preferível sobretudo para os pequenos e médios operadores manter determinado nível de perdas de água do que proceder à reparação das fugas, apesar da importância do combate às mesmas por motivos ambientais. Do estudo acerca da eficácia dos preços enquanto instrumento de gestão da água pelo lado da procura sobressaíram a grande complexidade e a ausência de racionalidade económica das estruturas tarifárias praticadas. Daí a dificuldade em obter relações estatisticamente significativas entre as variáveis preço e a procura residencial de água para Portugal Continental e, para um caso mais restrito estudado, a justificação para a fraca elasticidade preço da procura obtida. Assim, teme-se que a expectável subida de preços se repercuta essencialmente sobre os valores das facturas, sem produzir efeitos assinaláveis sobre a utilização sustentável do recurso em causa. Sublinha-se, assim, a necessidade da actuação do regulador económico em especial na política tarifária. Todavia, antevêem-se dificuldades de aplicação da política que vier a ser definida face ao enquadramento institucional e legal impeditivo de uma actuação adequada e abrangente. A solução deve passar por uma aproximação das suas competências às que foram concedidas a outros organismos reguladores sectoriais nacionais. Além disto, não obstante o modelo de regulação assentar numa regulação ex post, por comparação de desempenhos, com incapacidade para decidir sobre questões essenciais como as tarifárias, reconhecem-se alguns méritos a tal formato. Neste domínio a experiência internacional mostra que não basta existir um regulador e que podem ser melhor aproveitadas as potencialidades do modelo definido. Em suma, conclui-se que o modelo de regulação não está devidamente ajustado à aplicação de uma política tarifária para o sector nem à promoção da estrutura de mercado mais adequada. Apesar de se afigurarem como dois factores críticos para um melhor desempenho da indústria da água, curiosamente, os preços e o controlo sobre o número de operadores são vectores fracos do modelo de regulação.

The current work is focused on the Portuguese regulatory model for the water sector with the aim of contributing to deepen the debate on the industry changes and restructuring necessary to promote higher levels of efficiency. Besides the general problems, that affect the industry on an international scale, Portugal faces specific organisational and structural difficulties. Taking together, these conditions represent pressures over the tariff structures, making the definition and application of a national pricing policy a major issue to deal with. With the purpose of analysing the degree of adequacy of the regulatory model to the demands of such policy, the attention is firstly directed towards the analysis of the cost structure of the local water utilities, estimating multi-product cost functions. This study leads to the identification of some efficiency criteria that should guide the regulatory policy in what concerns the market structure. In this regard, the agglomeration of small and medium size municipal systems, both of water supply and water supply and wastewater seems to be advantageous. Moreover, some kind of the desegregation of the major operators concerning the services provided could be encouraged. Additionally, it is found that for the small and medium operators it is financially rational to keep a certain level of water losses rather than eliminate the leaks, in spite of the strategic importance of fighting them, especially for environmental motives. The study of the effectiveness of prices as an instrument to manage water from the demand side highlights the great complexity and the lack of economic rationality of the pricing structures in use. It explains the difficulty in obtaining statistically significant relationships between price variables and the residential water demand for Portugal mainland. Even for a more limited study carried out, a weak price elasticity of demand was found. Thus, there are reasons to fear that rising water prices will mainly be reflected in the billing values without having significant effects on the promotion of a more sustainable use of the water resource. It is therefore stressed that there is a need for price regulation. However, some difficulties in implementing the policy that would be set can be anticipated, given the institutional context and the legal impediments to an adequate and comprehensive acting of the regulatory authority. To overcome some of these problems, the competencies of the regulator entity could be enhanced, similarly to what was given to other national regulators in different industries. Moreover, despite the fact that the regulatory model is based on an ex-post regulation, by comparison, and the limitations it might put on the issues related to the pricing structures, some strengths of this kind of regulation are acknowledged. In this regard, international experiences show that the existence of a regulator entity is not, by itself, sufficient; taking the most of the potentialities of the model defined is rather the key element. In short, it can be concluded that the regulatory model is not sufficiently adjusted neither to the implementation of a pricing policy for the industry nor to the promotion of the most appropriated market structure. In spite of being two critical factors to a better performance of the water industry, prices and control over the number of utilities are two weak dimensions of the current regulatory model.