Developing change. A psychosociological action research with civil servants engaged in participatory processes

Abstract

As mudanças no serviço público, em resposta às múltiplas exigências e pressões políticas das últimas décadas, têm exigido uma reflexão profunda para o fortalecimento da democracia, no contexto internacional. Assim, e uma vez que a administração pública, através da gestão e implementação de políticas públicas coerentes com agendas políticas específicas, tem gerado fortes transformações sociais, consideramos que os processos participativos têm representado um dos fenómenos mais relevantes, a nível internacional. Consequência destes factos, a participação, requer uma profunda investigação científica, com enfoque nas mudanças nas estruturas organizacionais, processos e culturas da administração pública. Assume-se que as dimensões de tradição e inovação, que se expressam no desempenho de funções de back-office e frontline, dentro de lógicas políticas e administrativas em mudança confirmam o papel fundamental, desempenhado pelos funcionários públicos. Embora a produção científica sobre o tema da participação tenha crescido nas últimas décadas, a abordagem sob o ponto de vista funcionários que gerem e implementam os processos participativos, bem como a própria contribuição do seu trabalho para a mudança, tem sido um tema pouco estudado. Neste contexto, propomo-nos a uma investigação exploratória sobre os significados da mudança, considerando os processos participativos como “objetos simbólicos” experienciados pelos funcionários. A partir de uma análise interpretativa, das distintas construções do significado, conseguimos definir modelos culturais, com o objectivo último de gerar espaço para reflexão sobre o possível desenvolvimento dos processos participativos. Metodologicamente, partimos de pesquisa-ação com a Câmara Municipal de Lisboa, baseada na Metodologia psicossociológica ISO e com base num enquadramento interdisciplinar fundado no diálogo com a sociologia crítica, os estudos organizacionais, as ciências politicas e a análise de políticas públicas. Analisámos quatro processos participativos implementados em Lisboa em 2012 – o Orçamento Participativo, a Agenda 21 Local, o Simplis e o programa BIPZIP – administrados por duas unidades distintas e sob duas vereações diferentes. A observação da gestão e implementação, a nível interno e externo, dos processos integra a interpretação dos quatro modelos culturais, que emergem da análise das narrativas construídas por 29 funcionários entrevistados. Os modelos constroem-se a partir da experiência de trabalho do funcionário público nos processos de participação e dá ênfase a aspectos distintos, nomeadamente: a organização administrativa interna; as regras e metodologias participativas; o papel das instituições políticas na sociedade; o compromisso com a integração social. Assumindo a construção cultural da ideia de mudança como um aspecto central da participação, abrimos áreas de reflexão sobre possíveis caminhos para o seu desenvolvimento. A articulação de quatro indicadores de desenvolvimento enfatiza, respetivamente: a necessidade de mudar estruturas e procedimentos na administração pública, para que a participação possa servir como motor de melhoria dos serviços públicos; a oportunidade de orientar a perícia técnica para objetivos alcançáveis; o carácter político da acções que os funcionários públicos desempenham com a sociedade; a correspondência entre objetivos de integração territorial e a agenda do governo. Para concluir, pretendemos destacar que as hipóteses da pesquisa-ação foram validadas. já que: produziu novo conhecimento sobre os processos participativos, estabelecendo novos métodos e perspetivas interdisciplinares nesta área de estudo; introduziram; novas questões relativas à participação enquanto factor de mudança a ser desenvolvida no âmbito de administrações públicas em transformação; gerou novas ideias sobre as complexas e cruciais funções desempenhadas pelos funcionários públicos, nos processos participativos em termos de mudança cultural na administração pública; incitou a possíveis avanços da pesquisa ação com a Câmara Municipal de Lisboa bem como com outros contextos e gerou interações e diálogos interdisciplinares consistentes com o compromisso científico, para enfrentar mudanças e desafios mundialmente exigidos aos regimes democráticos.

Changes in public service answer the multiple claims and pressures that, in the last few decades, have demanded profound reflections on the enhancement of democracy worldwide. In this respect, since public administrations govern social transformations through managing and implementing public policies consistent with specific political agendas, participatory devices have recently represented one of the most important international phenomena. As a result, participation compels deep scientific investigation about changes in organizational structures, processes and cultures of public administrations. We argue that the overlapping dimensions of tradition and innovation expressed through new back-office and frontline functions within changing political and administrative rationales, testify the key role played by civil servants. Despite the fact that scientific literature concerning participation has increased in recent decades, a specific overview of civil servants managing and implementing participatory processes, as well as the cultural relevance of their contribution to change, has been limitedly studied. We propose an exploratory investigation through the meanings of change, by intercepting participatory processes as those “symbolical objects” experienced by civil servants. By interpretively analyzing the ways they construct such meanings, we define different cultural patterns in order to open up areas of reflection about the possible development of participatory processes. Towards this aim, we carried out an action research with the Municipality of Lisbon based on the psychosociological ISO Methodology, and supported by an interdisciplinary framework constructed through a dialogue with critical sociology, organizational studies, political sciences, and public policy analysis. We analyze four participatory processes implemented in Lisbon in 2012 – Participatory Budget, Simplis, Local Agenda 21 and BIPZIP program – administered by two distinct units and responding to two different city councilors. The observation of both the internal and external management and implementation of these processes integrates the interpretation of the four cultural patterns emerging from the analysis of the narratives constructed by 29 interviewed civil servants. Such patterns transversally refer to their work with participation and put emphasis on different aspects: the internal administrative organization; the rules of the game of participatory methodologies; the overall role of political institutions in society; the commitment to social integration. In assuming the cultural construction of participatory processes as a crucial aspect concerning participation, we open up areas of reflection concerning possible ways for their development. The articulation of four indicators of development emphasize respectively: the necessity to change administrative structures and procedures in order to address participation to enhance public service; the opportunity to orient technical expertise towards achievable participatory goals; the political character of the functions displayed by civil servants exposed to a public interface with society; the necessary correspondence between territorial integration and coordinated government agency. As a final point, we argue that the hypotheses of the action research are accomplished because they provide: new knowledge concerning participatory processes by setting new methods and interdisciplinary perspectives in this field of study; new questions concerning participation as a change to be developed within public administrations in transformation; new light on the complex and resourceful roles played by civil servants with participatory processes in terms of administrative cultural change; new possible advancements of the action research with the Municipality of Lisbon and with other contexts; and finally, new interdisciplinary interactions and exchanges consistent with the scientific commitment to the challenges and changes that democratic regimes are demanded to govern worldwide.